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    世界銀行“采購規則”為我國政采發展樹立風向標

    來源:中國政府采購新聞網 發布時間:2019-02-13 瀏覽次數:

    【政府采購國際規則之“新動向”】


    ■ 姜愛華


    從《貸款采購指南》到《采購指南》,再到《項目新采購框架和規章》,世界銀行的“采購規則”歷經“千山萬水”“千頭萬緒”,于2016年正式敲定了最新版本,其對“物有所值”等理念的強調,對電子采購系統規定的增補以及對采購程序的細化,也為我國政府采購的發展樹立了“風向標”。


    一、世界銀行“采購規則”的發展歷程


    世界銀行在1964年制定了《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會貸款采購指南》(Guidelines:Procurement Under IBRD Loans And IDA Credits)(以下簡稱《貸款采購指南》),隨后,其不斷進行修改和完善,并于1985年作了最大的一次修改,1996年1月和8月又作了兩次補充修改,修訂后的《貸款采購指南》分為三個部分,另外還有四個附件。2006年10月又作了進一步的修改,主要涉及合格性和欺詐與腐敗條款。


    2011年世界銀行的采購規則進行了比較大的修改,名稱改為《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信用、資助的貨物、工程和非咨詢服務采購指南》(Guidelines:Procurement Of Goods, Works, And Non-Consulting Services Under IBRD Loans And IDA Credits & Grants By World Bank Borrowers)(以下簡稱《采購指南》),2014年又進行了細微的修改。


    2016年6月28日,世界銀行正式公布了新版采購規則——《項目新采購框架和規章》(New Procurement Framework and Regulations for Projects),并于當年7月1日起生效。其主要包含了“采購政策”“采購規章”“采購指令”“采購程序”四個部分,下面針對四大部分予以整理,并著重分析第二部分——“世界銀行對于投資項目融資借款人的采購規章”。


    二、2016年世界銀行“采購規則”的變化


    (一)《世界銀行采購政策》的主要變化


    第一,公共采購以實現“物有所值”為結果導向。采購不再是在一系列制度規范基礎上的硬性操作,而是為了每筆貸款的特定目的而進行的資源優化配置,以實現貨幣效用最大化;第二,新增“物有所值”和“誠信”兩大核心原則;第三,歸集了五大治理理念。明確規定“責任制”“利益沖突“合格性”“投訴與合同相關的溝通”“不服從情形”五項治理理念。


    (二)《世界銀行采購規章》的主要變化


    第一,將咨詢服務納入采購范圍;第二,治理方法上有具體變化,《世界銀行采購規章》規定了9項采購治理方法,以期和《世界銀行采購政策》中的采購理念相吻合;第三,要求對每個采購項目進行PPSD(德國的一個動態分析軟件)戰略分析并制定采購計劃;第四,涉及具體采購規定的變化。規范了國內采購程序的適用性要求,新增對于電子采購系統、租賃財產、采購二手貨物、可持續采購、價值工程、保密信息、公開評估信息、溝通、標準采購文件、部分合同類型、國際貿易術語,“兩信封”開標和評標標準的規定,量化對國貨或者國內企業的最大優惠,增加了拒絕所有咨詢服務投標、工程和設備嚴重不平衡報價或前重后輕投標、非正常低價投標、最有利投標作為決標標準、對合同授予意愿通知、緩沖期、合同授予公開通知,借款人對合同管理與采購過程記錄的規定;第六,細化采購方式及其適用情形。明確定義貨物、工程及非咨詢服務的四大類選擇方式,規范了貨物、工程、非咨詢服務領域所有可用的市場路徑選擇,明確規定了貨物、工程、非咨詢服務領域十大類典型選擇安排,新增了對于咨詢服務的相關規定。


    (三)《世界銀行采購指令》的主要變化


    強化采購風險的評估與監督機制;明確了世界銀行采購相關職能的分配;明確了需要考慮機構間利益沖突;采購相關的投訴或合同糾紛處理要及時、公平、透明;對借款人在采購能力建設方面給予支持。


    (四)《世界銀行采購程序》的主要變化


    《世界銀行程序:投資項目融資下的采購以及其他操作性采購事項》(Bank Procedure:Procurement In IPF And Other Operational Procurement Matters)闡述了由世界銀行投資項目融資操作下的具體程序化操作指南和其他操作性采購事項。它用來補充《世界銀行采購政策》和《世界銀行采購指令》,是指令的細化。


    三、世界銀行“采購規則”修訂對我國的啟示


    (一)重視政府采購制度中政策功能的實現


    可持續公共采購是各國普遍用于推動低碳經濟模式發展、促進低碳社會形成的重要途徑。世界銀行在新框架中也制定了專門的附件用以規定可持續采購。可持續采購可以按照一定可衡量的標準應用于不同的采購程序。由此借鑒,我國可根據采購的必要步驟予以考慮:


    首先,編制公共采購預算時,需劃定必要的且急需執行的采購預算,以實現對公共采購的“源頭控制”;其次,在編制采購文件時提出功能、技術、資源等具體要求,讓符合可持續規定的供應商參與投標;再次,供應商資格審查時對于那些社會業績突出但盈利能力有限的企業予以適當優待,確保其資格審查可以入圍;最后,評標環節鼓勵多因素綜合評標方法替代價格定標,將公共采購的社會和環境保護責任作為基本要求加以考慮。另外,在合同簽訂過程中,應與中標供應商協調,就包裝、運輸和產品廢氣處理等方面提出可持續要求。在交付后,應邀請環保組織等第三方機構對整體采購過程、可持續產品使用狀況、廢棄處置等情況予以評估,并將結果予以公示。


    (二)完善采購全過程評估機制,倡導“物有所值”


    對于采購全過程的衡量要以“物有所值”為原則。要實現這一目標,有如下幾點途徑:如,公布明確科學的采購需求標準;制定最佳采購計劃;設計透明、競爭的采購程序;引入對采購結果的第三方評估。


    (三)增加采購人的采購裁量權


    如果政府采購中采購人沒有任何裁量權,特別是在公開招標采購方式中,很容易出現其被動接受評標委員會的評標結果,使得招標不能滿足招標人的需要,甚至給招標人帶來風險。因此,在政府采購制度中,在保證公開透明的前提下,給予采購人一定的裁量權是必要的,如果采購人認為投標人的投標是不合適的,可以采取增加保證金數額、要求投標人給予解釋甚至拒絕接受投標等來使風險最小化。


    (四)推進政府采購制度的透明化建設


    推進政府采購制度透明化,要從橫向擴大公開的范圍,從縱向增加公開的內容方面著手。要強化合同授予前、合同授予及合同履行的全過程監督;要強化對采購人、采購代理機構及供應商等不同采購當事人的全方位監督。從招標公告到投標、開標、評標、中標及合同授予這一系列采購活動,每一過程的信息都要求及時公布并予以公示。


    (五)采購流程更加科學化和精細化


    世界銀行的新采購框架對于各類不同情形的定義或各種例外情況的表述更加條理清晰,不以冗長的段落敘述,而是以簡短分條敘述的方式予以規定。例如,對于采購方法的選擇,可以根據當次采購的性質和所處市場現狀,按表格清楚地予以對應,不容易再出現隨意使用采購方法的情形。又如,對國內優惠進行量化規定,防止優惠力度的濫用,既增強了國際市場的公平與透明度,又對國內企業有了更強的制度保障。再如,可對錯誤采購的情形或不合格主體的認定作具體限定,一方面方便事前審查;另一方面,避免制度層面的灰色地帶。


    (六)政府采購規則要兼顧采購剛性和靈活性


    世界銀行新框架在規范招標采購的同時,也照顧到采購的靈活性,從而使得采購規則“剛柔并濟”。這實際上與其倡導的“物有所值”原則是一致的。政府采購規則如果過于剛性,很容易走向只以價格論成敗的采購取向。


    (七)推進政府采購制度的標準化建設


    標準化建設是提高采購效率、推進采購透明化的重要手段,這一方面,世界銀行也在極力推動。在標準化建設方面,首當其沖的是要制定標準化的采購文件,還要推進采購程序的標準化建設。


    (八)發展電子化采購


    電子采購必定是大數據時代的發展趨勢,世界銀行開始采用采購信息交換情況系統跟蹤。從框架上說,首先需要一個共享便捷的辦公自動化系統;再者電子支付系統和電子招標系統要做好技術支持;進而建立一個可以即時記錄談判過程的采購方與供應方之間的“雙方互動系統”;最后,要建立實時更新的政府電子采購網站以提供充分的采購信息。


    (九)將采購程序管理延伸至合同管理


    世界銀行新框架高度重視合同管理。一方面,世界銀行更多地參與到高風險高價值的合同管理以確保實現最佳結果;另一方面,新增了緩沖期的規定,對解決采購相關投訴的能力有了明顯的保證,能夠及時應對合同授予過程中的任何問題。并且,世界銀行要求,對于采購相關投訴的處理應及時、透明,這也表明了世界銀行監管從采購過程延伸到結果管理。政府采購制度是一個完整的制度體系,未來的設計中也要加強合同管理。


    (作者單位:中央財經大學財政稅務學院)

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